La sociedad civil frente a la corrupción: El Debate como herramienta de análisis y mediación de conflictos de interés
Febrero 27, 2008
A comienzos de 2005, el Programa de Debate del Open Society Institute (OSI) organizó un equipo de trabajo con el fin de producir material curricular para una novedosa iniciativa: trabajar sobre problemas de corrupción utilizando una metodología que incluyera el uso de debate con formato, juegos de rol y análisis crítico aplicados sobre una serie de casos de estudio. El material fue puesto en uso a través de una serie de talleres, que contaron con la participación de organizaciones de la sociedad civil realizados en México, Argentina, y recientemente en el Perú.
Por: Hernán Bonomo
Fue allí donde los representantes de las organizaciones Proética y el Open Society Institute, a cargo de la realización del taller, evaluaron la posibilidad de utilizar el material para la capacitación de jóvenes, en el marco de la Ley del Concejal Joven. Una de las promesas de campaña electoral de Alan García, esta ley es una importante posibilidad para abrir el juego político en el Perú, posibilitando la incorporación de nuevas generaciones en la actividad política y en la gestión pública. A un año de su sanción, organizaciones de jóvenes reclaman la implementación de instancias formativas para una inserción eficaz en el sistema político.
El material presentado a continuación es la introducción general al plan de trabajo.
(Convención Interamericana contra la Corrupción; Art. III, Medidas Preventivas)
Las prácticas económicas, políticas y sociales en general suelen involucrar una compleja trama de actores con los más diversos intereses, cuya interacción resulta a menudo conflictiva. Es precisamente en esa interacción, y en la manera en que los actores resuelven los conflictos de ella derivados donde se corrompen las normas. Pero, ¿de que normas hablamos aquí? ¿Nos estamos refiriendo únicamente a las normas jurídicas—y en ese caso, existe siempre una norma que determina la legitimidad de nuestras acciones—o estamos también hablando de sentido común, de ética, y de cultura?
Al debatir corrupción, nuestras opiniones están a menudo basadas en elementos de valoración que van más allá de lo meramente legal. La educación, el entorno cultural y todo aquello que conforma nuestras convicciones éticas y morales ejercen una poderosa influencia en la manera en que diferenciamos lo que está bien respecto de lo que está mal. Para abordar el debate en torno a la corrupción de manera constructiva, es necesario tener en cuenta estos elementos valorativos, que consciente o inconscientemente entran en juego, de manera tal que no constituyan un impedimento para arribar a consensos.
La Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC), adoptada en la mayoría de los países de la región, reconoce el daño que la corrupción inflige a la legitimidad de los marcos institucionales de la democracia, al tiempo que afirma […] la importancia de generar conciencia entre la población de los países de la región sobre la existencia y gravedad de este problema, así como de la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción.
La corrupción es inherentemente antidemocrática, y su impacto en el desarrollo de la sociedad es incuestionablemente negativo. El grado en que tal daño ocurre y la conciencia que sobre ello tiene la sociedad son cuestiones que aún no pueden ser mensuradas con precisión. Algunos trabajos miden la percepción que ciertos grupos o sectores tienen sobre la corrupción pero estos siguen sin permitirnos conocer tanto la opinión de la sociedad en su conjunto como el grado o nivel real que esas prácticas asumen en cada lugar. Tal es el caso de los índices de percepción creados por Transparencia Internacional, o las encuestas que periódicamente producen otras instituciones como Latinobarómetro. Para comprender las características particulares que la corrupción adquiere en cada organización social y sus efectos en la comunidad, es necesario avanzar hacia análisis más complejos que admitan una diversidad mayor de vertientes desde las cuales observar los hechos, y que necesariamente requieren de la participación activa de los miembros de la comunidad afectada.
A principios de los años 90, la corrupción irrumpió en la agenda internacional, percibida mayormente como un obstáculo a la efectividad de los programas de agencias y organismos de cooperación internacional destinados a la asistencia económica de países en desarrollo. Una tendencia generalizada a considerar la corrupción prácticamente como un sinónimo de soborno limitó la comprensión de diferencias cualitativas entre diferentes casos—y por consiguiente las diferencias entre distintas sociedades. En consecuencia, el diseño de programas de prevención y lucha contra la corrupción devino en un reducido paquete de recetas con formulas universales que soslayaban las diferencias que pudieran existir en los distintos ámbitos de aplicación.
El plan de trabajo La sociedad civil frente a la corrupción no pretende ofrecer recetas para solucionar o prevenir corrupción; el material propone en cambio pensar de manera crítica los problemas de corrupción para poder identificarlos, comprenderlos y así permitir a las organizaciones sociales colaborar en el diseño de soluciones a los problemas atendiendo a las características particulares que estos adquieran en cada comunidad.
Los ejercicios fueron diseñados para poner bajo la lupa los conflictos que proveen suelo fértil para que la corrupción florezca, explorándolos desde la perspectiva de diferentes integrantes de la comunidad. A lo largo de las actividades, los participantes utilizan herramientas de análisis, mediación de conflictos y construcción de consenso que permiten abordar la diversidad y complejidad de conflictos e intereses presentes en toda sociedad, utilizando recursos que requieren y promueven la participación colectiva.
Abordaje metodológico
El plan de trabajo La sociedad civil frente a la corrupción fue concebido para una variada audiencia, desde individuos u organizaciones dedicados a temas de transparencia y monitoreo de calidad institucional hasta periodistas y líderes comunitarios en general. Su propósito es articular una visión sistémica de la corrupción desde múltiples perspectivas de análisis, que incluya los intereses de los diversos actores sociales presentes en un conflicto, en contraposición a visiones unidimensionales—a menudo desde la normativa—que resultan incompletas para una comprensión global del fenómeno.
Los ejercicios que componen el material fueron desarrollados utilizando como marco metodológico una combinación de herramientas de argumentación y pensamiento crítico desarrolladas por la Asociación Internacional de Debate y Educación (IDEA) y el Programa de Debate del Open Society Institute (NDP-OSI) a lo largo de más de 10 años de experiencias en desarrollo curricular para proyectos educativos en todo el mundo.
El material está organizado de modo tal que, siguiendo la secuencia propuesta, los participantes pueden adquirir nuevas herramientas de análisis en cada ejercicio de manera progresiva. De esta manera, el primer ejercicio presenta un panorama general de las perspectivas de análisis que serán usadas a lo largo de todo el taller, utilizando casos de estudio especialmente diseñados a tal fin. Estas perspectivas son:
- Perspectiva del Derecho: los participantes determinan si una norma jurídica ha sido violada y especifican la norma.
- Perspectiva Ética: los participantes determinan si una regla de conducta social, no escrita ha sido violada, y formulan la regla.
- Perspectiva Económica: los participantes determinan si se han malgastado fondos públicos, explicitan el gasto y/o si se ha distorsionado la competencia en el mercado. Luego, analizan la distorsión (determinando si se ha fortalecido a un oferente o a un demandante de un bien o de un servicio por sobre otro de manera arbitraria).
- Perspectiva Institucional / democrática: los participantes determinan si el hecho debilita la credibilidad de una o varias instituciones de la democracia, especifican qué institución ha sido afectada y de qué modo.
El segundo ejercicio introduce a los participantes en mecanismos de elaboración participativa de normas para resolver los problemas que se les presentan; el tercero trabaja sobre mecanismos de negociación, el cuarto analiza diversos mecanismos de negociación y consenso a través del desarrollo de una audiencia pública, y finalmente el último ejercicio provee un menú de situaciones y estructuras de solución para que los participantes combinen con su experiencia personal en el diseño de problemas y soluciones propios.
El punto de partida de este trabajo es la presunción de que el fenómeno a analizar es complejo, y que la valoración de la legitimidad de los acontecimientos y sus actores requiere primero alcanzar ciertos consensos mínimos que permitan establecer convenciones. Por este motivo, una parte sustantiva del plan de trabajo esta enfocado en explorar distintos mecanismos de mediación en conflictos y búsqueda de consensos.
Todos los ejercicios cuentan con una sesión de cierre en la que los participantes analizan, ya fuera de los roles que desempeñaron durante la sesión, de qué manera los problemas vistos en los ejemplos afectan a sus comunidades. En esta etapa se trabaja sobre situaciones que hayan ocurrido o estén ocurriendo en la comunidad al tiempo del desarrollo del taller. Los casos son provistos por los mismos participantes, y el objetivo es intentar determinar si alguno o algunos de los mecanismos ensayados en el taller pueden contribuir a la solución de los mismos y de que manera pueden ser implementados.
Cómo utilizar el material
El plan de trabajo La sociedad civil frente a la corrupción está diseñado para introducir a quienes lo utilizan en el uso de mecanismos de análisis y mediación en conflictos, formatos de debate y pensamiento crítico. Utiliza como marco normativo general las resoluciones de las Convenciones de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos contra la Corrupción para la comprensión de los casos de estudio desde la perspectiva legal. Aunque el material no se propone abordar conocimientos técnicos específicos, sí provee elementos normativos básicos, necesarios para la comprensión y el análisis de casos. Para tal fin, el material incluye partes de las convenciones relevantes para los casos propuestos.
Como hemos mencionado anteriormente, consideramos que las herramientas utilizadas a lo largo del desarrollo de los ejercicios permitirán a quienes utilicen el material familiarizarse con técnicas útiles para aplicar dentro de su campo específico de trabajo. Las experiencias realizadas con el material nos han indicado que la parte mas sustantiva de información técnica especifica (legislación local, conocimiento de casos específicos que reflejen los temas tratados, etc.) es provista por los participantes del taller, de modo que el grado de conocimiento especifico que el grupo tenga acerca de los temas a abordar es un insumo importante a la hora de desarrollar nuevos talleres.
El plan de trabajo esta diseñado para ser completado en un taller de 2 y 1/2 jornadas de trabajo completas (8 horas). Si bien los ejercicios están desarrollados como partes de un conjunto que persigue objetivos globales, son al mismo tiempo unidades autónomas que abordan temas y metodologías independientes.
Los ejercicios están pensados para un grupo de entre 12 y 20 participantes. Todos los requerimientos, en cuanto disponibilidad de lugar y materiales de trabajo están detallados en la introducción de cada ejercicio.
Los ejercicios
Uno de los objetivos principales del material es proveer a los participantes de herramientas que les ayuden a abordar conflictos y problemas de corrupción que afectan a sus comunidades, y a desarrollar estrategias para resolverlos. Estas herramientas están detalladas a lo largo de los ejercicios, y los participantes las utilizan para resolver las situaciones que se les presentan en los casos de estudio.
El ejercicio de apertura, Debate Multi-disciplinario, sirve como introducción al abordaje teórico del plan de trabajo. Su objetivo es introducir a los participantes en el análisis de casos de corrupción desde las cuatro perspectivas mencionadas anteriormente: legal, ética, económica e institucional. Los organizadores del taller pueden incorporar aspectos de legislación y características culturales locales que puedan enriquecer el análisis de los casos.
Los participantes examinan el comportamiento de los actores involucrados en las situaciones analizadas, y debaten la importancia de cada perspectiva en el análisis del caso. Los facilitadores reparten un caso por equipo, y la tarea de cada equipo es presentar su caso, y preparar un caso asignado a otro equipo para contra-argumentar. El propósito de esta actividad es comprender la dimensión de los conflictos de interés involucrados en un caso de corrupción.
Utilizando mecanismos de debate con formato por equipos, los participantes ejercitan su capacidad argumentativa, intentando producir la mayor cantidad posible de argumentos en favor y en contra del comportamiento de los actores involucrados en las situaciones.
El termino Corrupción no es utilizado a lo largo del ejercicio. Corrupción es un concepto omni-comprensivo, que dificulta la visualización precisa de categorías de análisis verificables. El objetivo del ejercicio es precisamente ver que hay dentro del termino corrupción, y aplicarlo a ejemplos concretos.
La segunda sesión de trabajo incluye dos ejercicios: Debate como herramienta de mediación de conflictos, y Negociación.
En el primer caso, el taller participa de un proceso modelado en el mecanismo de revisión por pares contemplado en la Convención Interamericana para que distintos paises puedan sacar provecho de experiencias realizadas en otras naciones en el abordaje de problemáticas similares. En este caso, la naturaleza del debate es propositiva en lugar de la mas tradicional adversarial; los participantes deben trabajar con propuestas de políticas presentadas por sus colegas y mejorarlas, en un proceso de elaboración participativa de políticas.
El ejercicio siguiente divide a los participantes en grupos que representan diferentes intereses en relación al financiamiento de campañas políticas. El objetivo aquí es arribar a soluciones consensuadas, a través de un proceso de negociación en torno a una serie de políticas predeterminadas en el material de trabajo. El ejercicio simula de manera sintética un proceso de construcción de coaliciones entre diferentes actores sociales, en donde partidos políticos, representantes de gobierno y sociedad civil deben evaluar prioridades en sus agendas, así como aquellos objetivos “sacrificables” en pos de arribar a un entendimiento en situaciones de conflictos de interés.
Finalmente, el ultimo ejercicio replica el mecanismo de Audiencia Pública para la evaluación de candidatos a ocupar un puesto público. A través de un juego de rol, los postulantes compiten por la dirección de la secretaría de telecomunicaciones, por lo que el proceso de selección comprende la participación de una variedad de actores de la sociedad con intereses diversos. Cada participante es asignado a representar un actor o grupo dentro de los representados en la audiencia: los candidatos, organizaciones de la sociedad civil dedicadas a temas de transparencia, empresas del sector de telecomunicaciones, y un grupo de asesores del ministro pertinente. A lo largo del ejercicio, el taller participa en diferentes etapas de negociación, conversaciones confidenciales y construcción de alianzas que permiten a los participantes poner en práctica todos los mecanismos explorados en los ejercicios previos. Este ejercicio sirve asimismo para analizar un mecanismo que no está contemplado en numerosos sistemas institucionales; el taller reflexiona así respecto a los beneficios y problemas que presenta la implementación de dispositivos participativos de esta naturaleza.
El plan de trabajo fue desarrollado por un equipo compuesto por Hernán Charosky, Hernán Bonomo y Daniela Urribarri. Para mayor información acerca de estas experiencias de capacitación, así como para organizar un taller con su organización, contacte a Hernán Bonomo en: hbonomo@sorosny.org
Para ver el plan de trabajo completo, haz click aquí
Una Publicación de OSI-Youth / Open Society Institute + IDEA - ISSN 1941-6148
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